Menu icoMenu232Dark icoCross32Dark
<
>

En ligne

Retour
MICHEL DERDEVET
Le 10 janvier 2008
Europe USA : régulation des marchés électriques

Europe USA : régulation des marchés électriques

 

Europe – Etats-Unis, fonctionnement et régulation des marchés électriques

Les convergences recherchées

Michel Derdevet

Lauréat de la Faculté de Droit de Montpellier

Diplômé d’HEC                     

Maître de Conférence à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris (Europe et Entreprise)

Thomas Veyrenc

Ingénieur Supélec

MSc University College London

Diplômé de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris (Affaires européennes)

                                                      

L’observation comparée des systèmes électriques américains et européens se doit tout d’abord de constater l’extrême différence structurelle entre les deux modèles. D’un côté, en Europe, un vaste ensemble de 27 pays, allant de la frontière tunisienne aux franges de la CEI, interconnecté petit à petit depuis cinquante ans et qui ambitionne de constituer, dans les prochaines années, une vaste mare nostrum de l’électricité grâce au projet de « boucle électrique interconnecté » tout autour de la méditerranée, ensemble solidaire et efficace, qui, même en cas de crise[1], participe d’une logique de secours mutuel.

Aux Etats-Unis, le système électrique apparaît plus complexe et morcelé. Trois réseaux majeurs cohabitent, sans lien entre eux : un à l’ouest (Western interconnection), un à l’est (Eastern Interconnection), l’Etat du Texas fonctionnant lui en « île électrique ». Pas moins de 21 opérateurs de réseaux se répartissent la conduite du système américain : 14 de ces opérateurs sont déployés à l’échelle d’un Etat fédéré, d’autres ayant fusionné pour donner 7 opérateurs régionaux pan-étatiques. Chaque Etat suit sa propre politique de restructuration de l’industrie électrique, et ces différents systèmes électriques régionaux ont des modes de fonctionnement variés, des réalités économiques, juridiques ou réglementaires, géographiques, humaines ou encore climatiques diverses, avec des acteurs industriels de toutes tailles dans chacun des segments de l’activité électrique. Les codes de réseau des différentes sociétés de conduite ne sont pas unifiés et les pratiques varient largement entre les différents opérateurs en matière de codification, d’accès au réseau, d’interconnexions régionales, de marché, de maintenance des réseaux, de mesures de leur performance.

 

Carte électrique des Etats-Unis (source : RTE)

Au delà de ces différences structurelles, une même démarche a été engagée depuis une vingtaine d’années, de part et d’autre de l’Atlantique, visant à ouvrir les marchés de l’énergie et à favoriser le développement de la concurrence.

Des réformes aux motivations similaires

Depuis le début des années 1990, les Etats-Unis et l'Union européenne se sont tour à tour lancés dans un programme ambitieux de libéralisation des marchés de l'énergie. Ces programmes s'attachent à la fois à réformer l'organisation des marchés nationaux (en Europe) et étatiques (aux Etats-Unis), et à promouvoir la construction de grands marchés électriques intégrés, fonctionnant de manière unifiée. Motivées par des causes similaires, et portées par une même philosophie, ces politiques publiques de dérégulation ont été menées largement en parallèle de part et d’autre de l’Atlantique.

Aux Etats-Unis, les premiers jalons de la restructuration de l’industrie électrique ont été posés avec le Public Utilities Regulatory Act de 1978 mais surtout l’Energy Policy Act de 1992 (ouverture de la concurrence dans le secteur de la production, création des marché de gros, mise en place des principes de l’accès non-discriminatoire des tiers aux réseaux sous l’autorité du régulateur fédéral, la FERC). Ces premiers pas ont ensuite été soutenus par la FERC, dont les ordonnances ont poussé à la création de gestionnaires de réseau indépendants[2] et régionaux[3]. En Europe, la 1ère directive électricité de 1996 (Directive 96/92/CE) a marqué le premier pas vers l'ouverture des marchés pour la plupart des pays (certains, comme la Grande-Bretagne ou les pays scandinaves, avaient devancé l'appel, et en pratique servi de modèle à l'élaboration de la dérégulation européenne). Cette directive, transposée en France par la loi du 10 janvier 2000, a permis l'entrée sur le marché de nouveaux producteurs ainsi que la création d'un marché de gros (complétée par la création de la bourse Powernext en 2001), le transport et la distribution ont été progressivement séparés de la production pour créer, au 1er juillet 2000, un gestionnaire de réseau indépendant, RTE, et le 1er janvier 2008 son équivalent pour la distribution. Le marché de détail a été partiellement ouvert, permettant à des consommateurs dits « éligibles » de changer de fournisseur, c'est-à-dire de s'approvisionner sur un marché libre à un prix non-régulé.

Autant de ruptures, approfondies depuis, avec le modèle verticalement intégré antérieur, puisque les différents services (production, transport, distribution, fourniture) étaient jusqu'alors conjointement fournis par une même entreprise en situation de monopole sur un territoire donné (souvent un pays entier en Europe, un État aux Etats-Unis). Ces monopoles étaient souvent des entreprises publiques (Europe), ou bien des entreprises privées régulées (Etats-Unis). Cette organisation, elle-même le fruit d'un mouvement continu d'intégration des différentes activités et des différents réseaux régionaux au cours de la première moitié du XXe siècle, répondait à des arguments économiques : volonté de réaliser des économies d'échelle dans le secteur de la production et celui du transport du fait de la lourdeur des investissements correspondants, mais surtout nécessité de coordonner au mieux les investissements pour répondre à l'augmentation rapide de la demande en période de croissance économique rapide (minimisation des coûts de transaction).

Or, s'il est difficile de prétendre que les fondamentaux économiques du secteur ont été modifiés, la façon même de les considérer s'est trouvée, à partir de la fin des années 1970 et surtout dans les années 1980, bouleversée par le tournant libéral amorcé aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne. Des facteurs nouveaux[4] ont rendu effectivement plus fragiles certaines des hypothèses qui avaient servi à échafauder le consensus précédent ; mais, plus généralement, c'est une suspicion croissante envers les performances des monopoles et la volonté affirmée de substituer, partout où cela était possible, la main invisible à la planification centralisée, qui a constitué la nouvelle donne de part et d'autre de l'Atlantique. Corrélée à l'arrivée au pouvoir de Ronald Reagan aux Etats-Unis et de Margaret Thatcher au Royaume-Uni, la libéralisation du secteur énergétique est donc, avant tout, une déclinaison à un secteur spécifique d'un mouvement économique, politique, et idéologique de remise en cause des organisations monopolistiques. Ce constat n'a pas manqué d'avoir des répercussions importantes sur la suite des événements : la libéralisation a probablement été davantage motivée par l'intime conviction de l'efficacité de la concurrence que par la mise en place d'un cadre conceptuel cohérent tenant compte de la spécificité des industries électriques.

A ce premier pilier, consistant à agir sur les fondamentaux-mêmes de l'organisation du système électrique, s'est ajouté un second : la construction d'un grand marché continental intégré. En d'autres termes, la désintégration verticale a d'emblée été pensée comme devant être accompagnée d'un élargissement horizontal des marchés, c'est-à-dire comme la transformation d’une juxtaposition de « marchés » locaux et monopolistiques en un grand marché continental et concurrentiel. Un tel programme était évidemment conforme aux intentions proclamées par la Commission européenne quant à l’achèvement du marché intérieur. Mais la même ambition était également partagée par les instances fédérales américaines, les systèmes électriques outre-atlantiques étant, et demeurant d'ailleurs en grande partie, largement autarciques et centrés sur la satisfaction de la demande locale. De nouveaux acteurs se sont alors superposés aux États : la Commission européenne d'une part, le gouvernement et le régulateur fédéral d'autre part, qui tous deux ont été d'ardents défenseurs de l'ouverture des marchés.

Au-delà des principes

La libéralisation a donc été pensée de manière relativement convergente aux Etats-Unis et en Europe : affirmation d’un même courant de pensée, volonté de s’attaquer aux fondamentaux de l’industrie, dessein partagé d’unification continentale. Mais la libéralisation d'une industrie n'est pas seulement affaire d'intentions et de programmes. Les modalités de mise en œuvre, les détails des lois, le contenu des négociations entre acteurs et les rapports de force entre acteurs y jouent également un rôle prépondérant. Or, s'il est marquant de constater, comme nous l'avons fait jusqu'ici, la proximité d'intentions dans les libéralisations américaine et européenne, les organisations qui en ont résulté apparaissent aujourd’hui divergentes.

Des différences structurelles persistantes : l’exemple du statut des opérateurs de réseau

Ces différences se situent tout d’abord au niveau des modalités de séparation entre les activités concurrentielles et celles revêtant des caractères de monopole (donc régulées). Ouvrir à la concurrence les activités de production et de commercialisation implique en effet d’offrir à chaque acteur un accès non-discriminatoire aux infrastructures de réseau qui conservent des caractéristiques de monopole naturel : ainsi, un concurrent d’EDF doit pouvoir, pour exercer son activité, accéder au réseau de transport d’électricité, de la même façon que les concurrents de France Télécom doivent pouvoir acheminer les appels sur le réseau local ou que les concurrents de la SNCF doivent être autorisés à faire emprunter à leurs trains le réseau ferroviaire national. Deux modalités peuvent alors être envisagées pour séparer les deux types d’activités : la première est d’en laisser la propriété à l’opérateur historique, mais d’exiger une séparation comptable, fonctionnelle et juridique sous l’autorité d’un régulateur ; la seconde est de procéder à la séparation totale du réseau : on parle alors de séparation patrimoniale, ou ownership unbundling. Or, non seulement ces modalités de séparation peuvent varier, mais encore l’identification même des activités à séparer peut elle-même s’avérer différente. Ainsi, deux modèles sont en concurrence concernant le statut du gestionnaire de réseau : celui du « GRT lourd » et celui du « GRT light ». Dans le premier cas – modèle qui a été majoritairement choisi en Europe (pour l’instant sur une base subsidiaire par les différents Etats membres) – la propriété du réseau de transport et sa gestion sont confiées à la même entreprise. Dans le second, propriété des actifs de transport et gestion du système sont séparées : c’est le modèle choisi aux Etats-Unis, où les infrastructures de transport demeurent souvent la propriété d’opérateurs historiques (transmission owners) tandis que la gestion du système est confiée à des sociétés indépendantes appelées ISO (independent system operator) ou RTO (regional transmission operator)[5].

De ces différentes modalités d’organisation résulte une divergence importante en matière d’organisation économique et institutionnelle du secteur électrique en Europe et aux Etats-Unis. Différences dont la dimension politique est extrêmement forte : puisque seule l’activité de gestion du système électrique est stricto sensu un monopole naturel, l’adoption du modèle « GRT light » ou bien le maintien d'un régime de séparation partielle (alors compatible avec un modèle « GRT lourd ») permet aux opérateurs historiques de conserver la propriété des infrastructures de transport, qui constitue pour eux l'enjeu principal car elle leur assure la garantie de substantiels revenus, régulés mais réguliers.

Sur le plan institutionnel, l’option d’un « GRT light » a par ailleurs des conséquences sociales plus limitées, alors que la séparation patrimoniale brutale d'un TSO lourd peut être perçue comme un « démantèlement » des énergéticiens historiques. Notons d’ailleurs qu’aux Etats-Unis, cet unbundling ne s’est imposé ni partout (compétence des Etats fédérés), ni sans peine (les cessions d’actifs concernant les utilities traditionnelles ont pu être définitives [Californie] ou partielles [création de filiales]), ni définitivement (suite à l’augmentation généralisée des prix dans beaucoup des Etats ayant fait le choix de l’ouverture des marchés, des voix se sont fait entendre pour revenir au modèle des entreprises intégrées). 

Quel que soit le choix, il reste que ces modes d’organisation sont encore en transition. En effet, s’il apparaît assez certain que les Etats-Unis se sont durablement engagés dans la voie du modèle ISO (GRT light) et que la préférence des Européens va au modèle concurrent, une partie des difficultés a pour l’instant été évitée en Europe car la séparation patrimoniale n’a pas à ce jour été juridiquement imposée par Bruxelles. Cela a permis aux Etats qui, comme la France ou l’Allemagne, sont attachés au modèle de l’opérateur intégré, de ne pas forcer une séparation trop brutale des différentes activités. La volonté de la Commission européenne d’imposer une telle séparation patrimoniale dans le 3e paquet énergie, annoncé le 19 septembre 2007, risque de remettre en cause cet équilibre, car elle envisage explicitement, pour les Etats qui n’opteraient pour la séparation totale de propriété, une séparation des seules activités de gestion du système (GRT light), avec un modèle ISO construit de manière particulièrement complexe, avec huit niveaux d’interlocuteurs (Europe, Etat, régulateur, propriétaire, locataire, …), fruit d’une réflexion économique digne du « concours Lépine » de l’innovation économique ! Une telle évolution, dont on peut douter de la « praticabilité », serait pourtant paradoxale tant le consensus semble assuré en Europe sur la supériorité du modèle lourd sur le modèle light. En effet, le régime américain de séparation entre propriété du réseau et gestion de celui-ci[6] a, de l’avis de la communauté des experts, été à l’origine d’un déficit important d’investissement sur les réseaux, générateur pour beaucoup des principaux problèmes rencontrés sur les marchés électriques outre-atlantique. Devenus en partie obsolètes de ce fait, les infrastructures de transport se sont montrées incapables de faire face à l’accroissement et la diversification des transits d’électricité consécutifs à l’ouverture des marchés et à l’augmentation de la demande dans les années 1990. Ce sous-investissement chronique, renforcé par la faiblesse des redevances d’utilisation, a accru le risque de défaillance du système et la fréquence des incidents (par exemple le gigantesque black-out du 14 août 2003 dans les Etats du Nord Est et en Ontario). On peut d’ailleurs noter que c’est suite au black-out ayant affecté la péninsule italienne, le 28 septembre 2003, qu’a été prise la décision de fusionner propriété du réseau et gestion en Italie, jusqu’alors un des rares pays européens à avoir opté pour le modèle « GRT light ».

Un double-niveau de régulation particulièrement visible à travers la question du contrôle des prix de détail

Mais ce ne sont pas ces considérations, certes capitales puisqu’elles ont trait à l’organisation même du secteur électrique, qui font l’objet des principales controverses. Bien plus, ce sont les questions relatives aux prix de l’énergie et à leur envolée, ravivées par l’ouverture des marché de détail, qui animent le débat public. Afin de les comprendre, il faut prendre en compte l’existence d’un double-niveau de régulation du secteur électrique à la fois en Europe et aux Etats-Unis. En effet, à côté de la FERC et de la Commission européenne, qui se sont beaucoup attachées, comme nous l’avons vu plus haut, à favoriser l’émergence de marchés de gros compétitifs, la tendance naturelle des gouvernements et régulateurs au niveau de chaque pays (UE) ou de chaque Etat (EU) a été de conserver leurs prérogatives relatives au contrôle des prix pour les consommateurs finals. En Europe, des Etats comme la France ou l’Espagne (il en existe d’autres) ont ainsi maintenu la possibilité, pour certaines catégories de consommateurs, de continuer à s’approvisionner à des tarifs régulés (par le ministre ad hoc), souvent auprès des opérateurs historiques. Il en résulte une situation hybride, dans laquelle les consommateurs peuvent en fait choisir entre demeurer captifs et basculer sur le marché libre. Or la fixation de tels tarifs régulés équivaut à une régulation de facto du secteur de détail, dans la mesure où les fournisseurs alternatifs ne peuvent proposer des prix plus élevés sous peine de voir leur clientèle leur préférer le tarif régulé. Cette distinction entre régulation des activités de gros et régulation des marchés de détail est encore plus nette aux Etats-Unis, où elle découle d’une lecture jurisprudentielle du Federal Power Act de 1935 par la Cour suprême : aux Etats fédérés la possibilité de piloter l’ouverture des marchés au niveau de leur territoire (et notamment de contrôler les prix pour les consommateurs), aux instances fédérales la possibilité de réguler les marchés de gros interconnectés. Ainsi le pouvoir de réglementation et de régulation du secteur électrique américain est-il partagé entre le niveau fédéral - avec la législation du Congrès et l'organisme indépendant de contrôle et de régulation, la FERC ("Federal Energy Regulatory Commission") - et les 50 Etats - avec leurs Congrès respectifs et leurs autorités de régulation locales : les "Public Utilities Commissions".

La coexistence de ces deux échelons de régulation serait sans conséquence si ceux-ci partageaient des objectifs similaires basés sur lecture économique convergente. Or ces dernières années ont plutôt fourni l’illustration inverse, l’inversion de la courbe d’évolution des prix en étant la cause principale. En Europe, la libéralisation avait ainsi longtemps été « vendue » comme précurseur à une baisse des prix, notamment par la Commission européenne auprès des Etats réticents. Les débuts des années 2000 avaient semblé valider cette promesse de lendemains qui chantent : les prix sur le marché libre baissaient, et les consommateurs éligibles pouvaient renégocier leurs contrats de manière avantageuse. Mais à partir de 2003, l'augmentation générale du prix des matières premières sur les marchés mondiaux a provoqué une hausse substantielle des prix de l'électricité sur le marché[7]. Or les tarifs régulés n'ont, eux, pas varié en termes réels, et se sont par conséquent trouvés inférieurs aux prix de marché. Alors, les prix de marchés sont-ils trop élevés ou les tarifs régulés sont-ils trop faibles ? En France, par exemple, le gouvernement considère tout à fait légitime de maintenir le tarif régulé à un niveau voisin de celui qui était le sien en 2000 : la production française étant majoritairement d’origine nucléaire, son coût moyen n’a pas fondamentalement varié. La Commission européenne considère, elle, les tarifs régulés comme illégitimes, notamment du fait de leur inadéquation avec les prix de gros, lesquels convergent (à la hausse) à l’échelon européen sous l’effet d’une évolution naturelle des coûts du gaz et du charbon (quoique parfois suspecte, mais la Commission préfère alors y remédier elle-même en usant de son arme favorite : le droit de la concurrence), et souligne les difficultés rencontrées par les nouveaux entrants obligés de s’approvisionner sur des marchés de gros à un prix très élevé pour revendre sur le marché de détail à un prix artificiellement bas. N’était ainsi reflété qu’un effet immédiat de la libéralisation : le rapprochement des prix à l’échelle européenne se faisant au détriment du consommateur français et au profit du producteur français (réciproquement, elle se fera au profit du consommateur néerlandais mais au détriment du producteur des Pays-Bas). Conflit d’intérêt entre la Commission et les Etats-membres ? Ce n’est pas la première fois que l’histoire de la construction européenne donne lieu à une telle opposition.

La régulation des marchés de détail comme révélateur de la confiance accordée à la libéralisation

Cet exemple européen se transpose mutatis mutandis au cas américain, où certains Etats, considérant que la libéralisation n’apportait pas, ou pas tout de suite, les bénéfices escomptés, ont sciemment décidé soit de ne pas déréguler leurs marchés (et donc de conserver aux utilities traditionnelles leurs monopoles locaux de fourniture à des tarifs administrés), soit de ralentir le mouvement, voire de l’inverser. De part et d’autre de l’Atlantique, l’argumentaire des adversaires de la dérégulation porte ainsi sur la question des prix, attendus à la baisse alors qu’ils se sont partout envolés : de là des conséquences sociales (l’accessibilité à l’électricité à un prix décent devant être garantie à tous), et économiques (la hausse, perçue comme injustifiée, des prix de l’électricité obérant la compétitivité de leur industrie). Mais il est un point au-delà duquel la comparaison ne peut être poussée plus avant. De ce côté-ci de l’Atlantique, la Commission européenne dispose de nombreux pouvoirs, y compris sur les marchés de détail, et a d’ailleurs déjà enclenché des procédures d’infraction à l’égard de certains Etats-membres sur la question des tarifs régulés. Rien de tel aux Etats-Unis, où la FERC, malgré le récent accroissement de ses pouvoirs qui lui a été conféré par l’Energy Policy Act du 8 août 2005, ne peut contester aux 50 Etats fédérés leurs prérogatives de régulation et de réglementation en la matière, comme nous l’avons vu plus haut. Il en résulte une profonde hétérogénéité dans les choix effectués. A ce jour, seulement une vingtaine d’Etats se sont par exemple résolument engagés dans la voie d’une ouverture des marchés de détail pour certaines catégories de consommateurs. Le Texas est ainsi le seul Etat à offrir une liberté de choix pour tous sur le fournisseur d’électricité, accompagnée d’une régulation visant à promouvoir le « supplier switching ». Mais parmi les autres Etats s’étant engagés dans l’ouverture des marchés (par exemple les Mid-Atlantic : Pennsylvanie, New Jersey, Delaware, Maryland, District of Columbia, etc.), celle-ci n’a pas été sans équivoque. En même temps que l’ouverture du marché était proclamée, les gouvernements et régulateurs des différents Etats élaboraient des mécanismes de transition entre la régulation traditionnelle et concurrence, notamment par la mise en place de programmes de gel des tarifs des utilities traditionnelles pendant des durées de 6-7 ans. Dans le même temps, beaucoup d’Etats ont imposé à ces utilities la cession de leurs actifs de production (comme cela s’était passé en Californie). Or à l’expiration de ces périodes de gel, la majorité de la clientèle n’avait pas changé de fournisseur et demeurait cliente de ces utilities traditionnelles qui, privées de leurs actifs de production, devaient alors se fournir directement sur le marché de gros au moment où le prix du mégawatt, tiré par l’envolée des cours du gaz et du pétrole (notamment suite à l’ouragan Katrina), atteignait des sommets. L’expiration des périodes de gel des prix vit donc ceux-ci s’envoler dans des proportions comparables (72 % au Maryland), générant en retour de nouvelles controverses sur la façon dont la dérégulation avait été menée, ainsi que l’adoption de stratégies différentes pour pallier ces effets : un Etat comme la Virgine a fait purement marche arrière, d’autres comme l’Ohio, pourtant jusqu’alors en pointe dans la promotion de la dérégulation, ont pu mettre en œuvre des programmes de stabilisation des prix qui ont eu pour conséquence d’étouffer toute concurrence[8]. A côté, beaucoup des Etats qui n’avaient pas encore mis en œuvre la dérégulation (notamment au Sud, dans le MidWest ou dans le Nord-Ouest) ont choisi de la repousser sine die.

Etat de la régulation aux Etats-Unis (source : ?)

Dix pages de plus ne suffiraient sans doute pas pour rendre compte de la pluralité des solutions retenues, tant celles-ci sont complexes et intimement corrélées à la réalité politique, économique et sociale de chacun des 50 Etats qui constituent les Etats-Unis. Mais cette rapide énumération suffit à dresser le constat suivant : tandis qu’il n’y a qu’une libéralisation européenne malgré les forces centrifuges qui s’exercent ici ou là, il n’y pas une, mais des politiques de restructuration de l’énergie électrique aux Etats-Unis. Cette réalité du paysage politique américain mérite d’être rappelée à l’observateur européen, souvent oublieux de la complexité de la répartition des compétences entre niveau fédéral et Etats fédérés, et ayant trop souvent tendance à considérer les Etats-Unis comme un bloc.

Etats-Unis contre Europe : pragmatisme contre libéralisme ?

Ces différences au niveau du modèle de séparation des activités monopolistiques et concurrentielles et de régulation de l’ouverture des marchés de détail sont prolongées par une divergence croissante en matière de conception des architectures-mêmes des marchés. La libéralisation européenne se distingue en effet par sa fidélité à son paradigme initial : attachement aux vertus de la concurrence, remplacement des mécanismes administrés par des marchés partout où cela s’avère possible (competition where possible, regulation where not pour reprendre les termes de Stephen Littlechild), et accent porté sur la disparition des entraves possibles à la concurrence, via une action forte des régulateurs sur les gestionnaires de réseaux de transport. Dans le cadre de ce déploiement concurrentiel, l’essentiel de l’activité régulatrice porte sur les conditions d’accès au réseau et à l’utilisation des interconnexions, dont on attend qu’elles permettent aux producteurs de différents pays d’entrer en concurrence afin de faire émerger un marché de gros compétitif. Il en résulte un modèle que l’on qualifie d’energy-only, c’est-à-dire dans lequel les producteurs ne reçoivent d’autres revenus que celui des marchés de l’énergie.

Un modèle différent est en voie de généralisation aux Etats-Unis. Il se nourrit d’une réflexion plus poussée qu’en Europe sur les carences du modèle de marché actuel, basée sur le constat que la libéralisation n’a pas permis d’enclencher la vague souhaitée de nouveaux investissements en capacités de production (et plus particulièrement en capacités de production correctement localisées), et a en revanche donné l’occasion à des opérateurs peu scrupuleux d’utiliser les failles du modèle pour s’octroyer des rentes substantielles en tirant les prix vers des niveaux artificiellement élevés, épisodes dont la crise californienne de 2001 a constitué le meilleur exemple (« how could a $30 billion robbery take place in broad daylight? », pour reprendre les termes de l’économiste américain Paul Krugman). De cette réflexion découle une relative remise en cause du modèle energy-only, de plus en plus considéré comme incapable de générer des signaux de prix suffisamment incitatifs à l’investissement en capacités de production, et surtout en capacités de pointe (par exemple des turbines à gaz ou à fioul), alors que ces unités sont justement essentielles au bon fonctionnement d’un système électrique[9]. Or la portée de ce diagnostic n’est pas limitée au champ restreint des unités de pointe, dans la mesure où c’est justement la supériorité supposée des mécanismes de marché sur la planification centralisée qui est le fondement théorique de la libéralisation. Il convenait alors de modifier l’architecture des marchés de gros, en les « complétant » par des marchés de capacité, en partant de l’idée que toute capacité de production supplémentaire accroît la fiabilité de l’ensemble du système et doit donc être rémunérée en conséquence, indépendamment de la rémunération de l’énergie proprement dite. Ainsi ce modèle introduit-il une rupture non négligeable par rapport au paradigme energy-only cher aux Européens.

Au-delà même du débat économique sous-jacent, riche, passionnant, et loin d’être achevé, on pourrait risquer une lecture proprement politique de l’émergence de ces nouvelles architectures de marché aux Etats-Unis, qui traduiraient en réalité des perspectives de plus en plus fondamentalement différentes quant à la propension des marchés à assurer la sécurité d’approvisionnement, au moment même où ce thème devient central aux Etats-Unis et en Europe (dans un contexte de renchérissement du prix des matières premières, de prise de conscience de la volonté de certains pays [Russie en tête] d’utiliser l’arme énergétique au service d’une volonté de puissance, et de concurrence des pays émergents, etc.). Ainsi, il ne serait pas abusif de dire que les nouveaux modèles de marché de capacité, forward capacity market[10] en tête, révèlent une volonté accrue de pilotage des marchés, par la fixation d’objectifs quantitatifs en matière de sécurité d’approvisionnement et la mise en place d’un surveillance de marché extrêmement développée[11]. Une main un peu moins invisible, donc, sans commune mesure avec les préconisations initiales des promoteurs de la dérégulation dans les années 1980 en tout cas. De ces réponses différentes à des défis commun, c’est bien l’approche américaine qui s’avère in fine la moins « libérale »… ce qui n’est paradoxal qu’à première vue : n’est-ce pas la même chose en matière de politique agricole ou commerciale ?

L’avenir : reprise de la convergence ?

C’est finalement peut-être sous ce dernier prisme (fidélité au paradigme initial contre pragmatisme) que l’on pourrait analyser les derniers développements du cadre législatif et réglementaire électrique en Europe et aux Etats-Unis. On pourrait effectivement lire dans l’Energy Policy Act, signé par le président Bush le 8 août 2005, une volonté similaire à celle exprimée dans le 3ème paquet énergie (proposé par la Commission européenne en septembre 2007) d’accroître les pouvoirs des organes fédéraux et de poursuivre la politique de libéralisation. Comme le constate le Président Kelliher[12], les pouvoirs de la FERC, notamment en matière d’investissements, sont en effet ressortis considérablement renforcés de l’Energy Policy Act (possibilité d’établir des mesures financières incitatives en faveur des compagnies de transport inter-Etats et exiger d’un opérateur de transport exerçant son activité sur plusieurs Etats d’appliquer une tarification du transport uniforme, pouvoir décisionnaire de dernier ressort pour les décisions de construction de nouvelles infrastructures de transport dans l’hypothèse où les autorités des Etats s’y opposeraient). Néanmoins, il convient de bien prendre la mesure de ces inflexions, apportées dans un contexte d’envolée des prix des hydrocarbures et d’une opinion traumatisée par l’échec manifeste de la dérégulation californienne, le scandale Enron et le black-out de 2003. La nouvelle loi d’orientation américaine vise en effet clairement à réduire la dépendance énergétique du pays et à faire face aux carences de fonctionnement du système électrique, souvent dénoncées au cours des 4 années d’âpres débats qui ont précédé l’adoption de la loi. Celle-ci est marquée du sceau de la sécurité d’approvisionnement, et non de celui de l’accès au réseau ou de la concurrence érigée en modèle canonique. Rien de tel en Europe où la Commission européenne continue dans la voie tracée jusqu’à présent en approfondissant le modèle initial. Pragmatisme d’un côté contre fidélité aux principes initiaux de l’autre sont donc peut-être à même d’opposer encore durablement les politiques énergétiques américaine et européenne.

 

 

 

 

 

Résumé: Les systèmes électriques américains et européens comportent une grande différence structurelle. Alors que le système européen se construit progressivement et vise toute l’Europe et le pourtour méditerranéen dans une logique de secours mutuel, le système américain est morcelé et comporte trois réseaux indépendants.

Aux USA la propriété des actifs de transport et la gestion du système sont séparées alors qu’en Europe propriété du réseau et gestion sont confiés à la même entreprise

La libéralisation qui devait entraîner une baisse des prix de l’énergie s’est trouvée contrecarrée par la hausse des matières premières. Aussi, des pays comme l’Espagne et la France ont continué à proposer des tarifs régulés. Ces tarifs se trouvent aujourd’hui inférieurs au prix du marché. On retrouve la même démarche chez certains états américains. Mais si la commission européenne dispose de pouvoirs pour lutter contre cette démarche régulatrice aucun pouvoir ne peut contester les prérogatives des états fédérés.

Abstract: The American and European electric systems are structurally different. The European system aims at providing energy throughout Europe and in all the countries boarding the Mediterranean so as to facilitate cooperation. The American system consists in three independent networks.

The ownership of the means of transportation and the management of the network are separate, whereas in Europe they are merged..

The liberalisation intended to reduce the cost of energy has been thwarted by the rise in oil prices. Thus countries like Spain and France have continued to regulate prices. Today, those prices are inferior to those of the market. Some American States work along the same line. However, if the European commission can fight against state regulations, the Federal government cannot impose its policy on the States in the matter.


[1] Par exemple, lors de l’incident survenu le 4 novembre 2006 au soir en Allemagne, qui entraîna des perturbations d’alimentation pour 15 millions de consommateurs européens.

[2] Les ISO ont été créées par la Rule 888 de la FERC en 1996, principalement au niveau de chaque Etat.

[3] Les ISO ont été encouragés à fusionner et à constituer des entités régionales (RTO) par l’Order n°2000 du 15 décembre 1999

[4] Réduction de la taille optimale des centrales et donc facilité à concevoir un marché de la production ouvert à la concurrence, réduction des pertes occasionnées par le transport de l'électricité (rendant plus facile la concurrence de centrales distances de plusieurs centaines de kilomètres).

[5] Les ISO ont été créées par la Rule 888 de la FERC en 1996, principalement au niveau de chaque Etat. Ils ont été encouragés à fusionner et à constituer des entités régionales (RTO) par l’Order n°2000 du 15 décembre 1999.

[6] La planification du réseau et son développement sont assurés par les RTOs sous l’autorité de la NERC (North American Electric Reliability Council), organisation créée sur base volontaire par les entreprises d’électricité pour coordonner les échanges entre acteurs et ainsi assurer la fiabilité du réseau. Cette organisation, composée de 8 zones, est dotée depuis le 1er janvier 2007 de pouvoirs coercitifs dans le cadre de la nouvelle loi  (Energy  Policy Act) sur l’énergie votée en 2005, loi qui confère également, pour la première fois, un pouvoir à la FERC en la matière (pouvoir d’imposer la construction de nouvelles lignes en cas de blocage persistant des autorisations par les Etats, où « backstop authority »)

[7] Sur un marché électrique, les prix sont déterminés par l’unité marginalement appelée. Ainsi, quand bien même la majorité du parc de production serait constituée de centrales nucléaires aux coûts de fonctionnement relativement stables, ce sont bien souvent les centrales à gaz ou à charbon qui « font » le prix.

[8] Rate Sabilization Plans mis en place en 2006

[9] puisqu’elles sont souvent appelées par les gestionnaires du système pour équilibrer production et consommation du fait de leur temps de réactivité extrêmement court.

[10] Modèle de marché de capacité à long terme avec courbe de demande administré mis en œuvre par le principal gestionnaire de réseau américain, PJM, et actuellement en cours de discussion dans d’autres RTO (New England par exemple)

[11] Ainsi le régulateur américain, la FERC, par le biais de son « Office of Enforcement », supervise le marché de gros, analyse les anomalies du marché (essentiellement les prix trop élevés) et les violations des règles de marché, avec la capacité d’infliger des amendes pouvant aller jusqu’à 1 million de dollars par jour et par infraction.

[12] Entretien avec l’intéressé, Président de la FERC, le 26 mai 2006

0 commentaire(s)
Aucun commentaire pour le moment.
Consultez également
New York après le 11 Septembre 2001

New York après le 11 Septembre 2001

New York après le 11 septembre 2001 :

Le récit d’une résilience urbaine et d’un renouveau...

Cynthia GHORRA-GOBIN
19 mars 2014
Diversité quand tu nous tiens !

Diversité quand tu nous tiens !

Diversité quand tu nous tiens ! D’un rivage à l’autre de l’Atlantique

Dr Bakary SAMBE (IV 2008)...

Bakary SAMBE
8 mars 2010
Thomas Jefferson, Président francophile

Thomas Jefferson, Président francophile

Thomas Jefferson, le Président francophile Historia, novembre 2008

Born in 1971 in Orléans...

Cécile MAISONNEUVE
7 mars 2010
North By Northwest : mes carnets d'Amérique

North By Northwest : mes carnets d'Amérique

« North by northwest : mes carnets d’Amérique »

Albert Diena travaille depuis plus de 10 dans...

Albert DIENA
7 mars 2010
Transatlantic relations - One year into the Obama Administration

Transatlantic relations - One year into the Obama Administration

Transatlantic Relations – One Year into the Obama Administration

President Obama enters his...

9 février 2010
Prévention de la délinquance juvénile

Prévention de la délinquance juvénile

PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE JUVÉNILE ET  DROIT INTERNATIONAL

Gérard TEBOUL

Professeur des...

Gerard TEBOUL
8 mars 2009
Fermer En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies et notre Politique de Confidentialité. En savoir plus